编者按：1月22日至23日，由中国经济体制改革研究会指导，中国经济体制改革杂志社主办的“学习贯彻落实党的二十届四中全会精神，促进‘十五五’时期高质量发展——2025年度地方改革创新实践研究交流座谈会”在海南省海口市召开。本文是国家发展改革委宏观经济研究院科研管理部主任叶辅靖的主题发言。本文未经作者本人审阅。
一、对“高水平对外开放”核心内涵的界定，影响对外开放的取向
高水平对外开放的核心内涵界定不仅是一个学术问题，也是实践问题，因为对它的不同理解和界定会导致对外开放的取向重点不一样。
中央提出“高水平对外开放”这个概念之后，国际社会对什么是高水平对外开放、怎样才算高水平对外开放存在疑问。与过去的开放相比，高水平对外开放应当是范围更宽、程度更深、自由便利度更大、作用更大的开放。
具体来说，高水平开放，一是有利于扩大我国经济回旋余地的开放。如，共建“一带一路”倡议，在国内建设自贸港、自贸试验区，搞沿边开放等。二是贸易投资更加自由便利地开放。包括，商品、服务、资本、人才、信息、数据等跨境流动的障碍、壁垒越来越少，玻璃门弹簧门问题大力根除，边境、边境后障碍进一步削减等。三是经贸规则与国际最佳实践深度对接的开放。要向更科学更合理更先进的规则靠拢，也就是要更加强调制度型开放。四是对两种资源、两个市场集聚辐射力更强的开放。对全球高端投资、技术、人才、企业、资源的集聚吸引力要更强，对国际市场的开拓利用要更有效。五是有利于占领未来制高点和新赛道的开放。如，推动绿色、人工智能、数字经济等领域合作与开放。六是对我国高质量发展促进作用更大、引发的风险更低的开放。七是引领式的开放，而不是跟跑式的开放。
总之，高水平对外开放的核心要义是，要素跨境流动、贸易投资更加自由便利，合作伙伴的档次更高，对我高质量发展特别是创新能力持续增强国际竞争力提高的促进作用更大。
二、主动塑造培育有利于高水平对外开放的外部环境和内部生态
(一)积极运筹大国关系，改善外部环境
开放，需要良好的外部环境。百年未有之大变局下，我国对外开放面临的外部环境发生了深刻复杂的变化。中美博弈激烈多变，以美国为首的发达国家对华围堵加剧，“去中国化”和关键产业链脱钩加速，教育交流科技合作难度也在加大。但是，大国从来都不是外部环境的被动接受者，而是主动塑造者。经过这些年的博弈，我们不断积累经验，塑造外部环境的战略信心和战略能力明显提高，应对手段也更加高明。现在也出现了前所未有的战略机遇，特朗普政府滥加关税、威胁吞并格陵兰岛及加拿大，并在俄乌冲突问题上与盟友产生重大战略分歧，导致美国与其盟友间裂痕严重。国际上对美矛盾凸显，对中矛盾弱化，越来越多的国家开始寻求加强对华合作。
我们应紧抓此机遇。一是要加大运筹力度，改善与其他主要经济体的关系，团结更多国家，共同反对美国将国家安全泛化、营商环境过度政治化、将相互依存武器化的行径。二是敢于斗争、善于斗争，打出中国人的志气、骨气、底气，彰显我们的硬核实力，推动中美关系稳定。三是探索全球化根本问题的解决之道。全球化背景下要素全球流动、产业转移形成国与国之间发展的“跷跷板效应”。现代技术条件下，生产能力很强，错位发展很难。这不是全球分配问题，是生产问题，不解决这个问题，逆全球化、关税战就还会继续大行其道。
(二)涵养培育有利于开放的国内社会大生态
实现高水平开放，良好的社会心态与社会生态至关重要，在仰视、平视、审视、俯视的不同阶段，对开放的态度是很不一样的。在别国不遵守国际规则，不断践踏国际秩序的时候，我们要不要继续开放，要不要继续善待外资企业，要不要继续对接国际高标准经贸规则和遵守国际经贸规则？
我们的开放不是建立在别国对开放的态度变化之上的，而是建立在实现中华民族伟大复兴和社会主义现代化强国建设的要求之上的。开放需要良好的社会氛围，需要培育相匹配的内部社会大生态，这包括但远大于狭义的营商环境。例如，欣欣向荣、和平安宁的国内环境；外国人、企业、资本依法合规开展投资经营、工作生活、交流交往等活动，这些都是开放生态的重要组成部分。再如，多种所有制共同健康发展、各种企业平等竞争；推动形成理性包容、开放友善的社会舆论环境与国民心态，摒弃盲目排外情绪，坚决防范和遏制极端民族主义、民粹主义思潮蔓延滋扰；政治、经济、社会、外交政策协调一致；以经济建设为中心、聚精会神搞建设、一心一意谋发展等等。
三、以制度型开放为主线扩大自主开放
(一)怎样认识制度型开放？
当前和今后一个时期制度型开放的重点是把中国的规则推向世界，还是向国际高标准经贸规则学习？二者其实并不矛盾，可以同时进行。
具体来说，在领跑的领域发挥引领作用、把自己的变成国际规则；在并跑的领域相互借鉴、取长补短；在跟跑的领域继续对接、向高标准规则学习借鉴、扬长避短。就制度型开放而言，当前和今后一个时期的重点依然是向高标准国际规则学习。
之所以强调仍要对标国际高标准经贸规则，我们认为有几方面考虑：
一是国际经贸往来涉及两个或多个经济体，要想正常开展，需要有大家共同接受的规则。正如打牌下棋一样，得有事先共同认可的规则，否则就无法玩下去。二是从现实和长远看，国际高标准经贸规则的合理内核有利于我国社会主义市场经济体制更加完善、科技创新能力和国际竞争力的提升。三是许多高水平经贸规则经历了实践的长期检验，已经被国际社会广泛接受和认可，成为国际通行规则，不接受这些规则就会与国际社会主流脱节，不利于我们继续融入世界经济。
应重点对标哪些高标准国际规则？对标国际高标准经贸规则的任务非常艰巨，因为我国在以下这些领域的规则与对应的国际高标准经贸规则之间，差距很大。①国有企业规则：国际高标准规则不仅要求国有企业必须遵从商业考虑原则和透明度要求，还严禁非商业援助。②补贴规则：国际高标准规则将禁止补贴的主体由政府扩大到国有商业银行再进一步扩大到国有企业，将禁止补贴的领域由货物贸易拓展到服务贸易及对外投资领域，将国有企业间的担保纳入禁止补贴的方式，要求提高补贴的透明度要求和通知义务，引入反向举证责任并加大惩罚力度。③数字贸易规则：国际高标准规则在数据治理，特别是数据跨境自由流动和本地化要求上、在网络设备自主可控上、在新兴电信服务开放上，都与我国有较大不同。这些规则既是我国制度型开放的核心议题，也是处理与中、美、欧、日等双边关系，参与WTO改革及国际经济治理时无法回避的问题。我们需在坚守红线底线的基础上，与国际社会特别是发达国家寻求最大公约数。
怎样理解对标高标准国际经贸规则与“跟跑变领跑”的关系？我认为应从以下三个层次理解：
现实引领：从现实看，在全球开放的大方向上，我国已经在引领。在动荡不安的时代，中国站在历史正确的一边，代表着人类发展的正确方向。坚持全球化，坚持多边主义，坚持改革开放，坚持互利共赢，坚持平等协商，而不像某些国家，大搞单边主义、霸凌主义、利己主义、强权政治，这已经是在引领。目标指引：只有实现从“跟跑”到“领跑”的转变，才是高水平的对外开放。
实力支撑：为了实现这个目标，我们还需要继续努力，必须有超强的实力。我国应成为全球投资的沃土，成为全球品质、创新的代名词，成为0到1的原始创新者，成为企业国际竞争力的标杆，我们的货币要成为全球争相拥有的储备货币。到那时，我们才真正是领跑者。
(二)怎样理解自主开放？
不管别国开不开放，我们自己主动开放，会不会主动丢掉我们在全球博弈和国际竞争中的谈判筹码？例如，我们主动降关税、降非关税壁垒等，而美国加关税，我们拿什么筹码逼美国降关税呢？这确实是个问题。为了避免这种情况的出现，我们要有所选择，要围绕促进高质量发展、推动科技创新能力提升，壮大新质生产力，具体从以下方向入手：要切实解决国际投资者重大共性关切；从与国内深层次改革紧密相关的制度型开放领域、从有助于吸引全球高端人才的领域、从有助于集聚全球高端要素的领域做起；以公平竞争、国民待遇为重点，真正落实全面取消制造业领域外资准入限制措施；加快推动海外引进人才支持保障机制建设；加大力度推动重点服务贸易开放，特别是主动推进高水平电信、教育、医疗卫生、文化体育娱乐等领域的开放；更有针对性地推动资本、数字跨境自由便利、安全有序流动。
具体说，自主开放选择的突破口是坚持问题导向与目标导向，抓住主要矛盾，举纲张目。
就问题导向而言，我国对外开放有多个方面，但主要矛盾在于如何吸引全球优质要素在中国集聚。因此要从能够大幅提振外资信心、改善国际投资者预期的重大共性关切中着手寻找突破口。如，解决数据的跨境流动问题，政府采购问题，更有针对性地统筹开放和安全的关系，也就是对内安全边界问题。
就目标导向而言，突破口应该是推动高质量发展，提升原始创新能力和发展新质生产力。如，推出吸引全球高端人才的重大举措，利用机会窗口推动新业态、新领域开放。
四、以服务业为重点扩大市场准入和开放领域
(一)高标准国际经贸规则在服务贸易开放上的要求
服务贸易主要分为两类：一是跨境服务贸易(跨境交付、境外消费、自然人移动)：核心要求是制定跨境服务贸易负面清单，在负面清单之外，这三种形态的服务贸易可自由准入。二是商业存在：推动此类开放，不仅涉及市场准入，还需要在资格标准、技术规范、监管透明度等方面作出明确规范，目的是使商业存在也能自由便利，体现既准入又准营。
(二)服务业开放现状
服务业有不同的分类。联合国《所有经济活动的国际标准行业分类》(修订本第5版)将服务业分为18大类，52中类，214小类；我国《国民经济行业分类》(2017年)将主要服务业分为批发和零售业，交通运输、仓储和邮政业，住宿和餐饮业等13大类，40中类，若干小类；WTO将服务业分为12大类，包括商务服务、通信、邮政、快递服务等。另外，我国《现代服务业分类》把现代服务业分为8大类，39中类，139小类。《生产性服务业分类》把生产性服务业分为十大类，35中类，171小类。
跨境服务贸易负面清单有71条，覆盖了农林牧渔业、建筑服务、批发零售、交通运输、金融业、教育、文化体育和娱乐等领域。外商投资负面清单29条，涉及服务业中的批发零售、交通运输、信息传输、租赁和商务服务、教育、文化体育娱乐等领域。
电信领域：虽在特定区域和业务领域放宽了准入限制，但试点范围有限，外资企业仍需申请特定业务牌照，部分敏感领域对外资牌照存在限制。媒体娱乐领域：除严格的市场准入限制外，还对境外电影引进数量、境外节目播放时段及网络视听境外内容比例设有限制。医疗领域：在WTO承诺文件中对外商投资医疗服务设有严格限制，包括禁止外商独资医院，仅允许合资形式，外国医生需经卫生部门许可后短期执业。金融领域：尽管银行、证券、保险领域的外资股比限制已取消，形式上实现了“准入前国民待遇”，但业务许可实际控制权门槛高、跨境金融服务模式受阻、数据规制与金融创新存在矛盾等障碍依旧存在。
(三)如何推动服务业扩大开放？
可借鉴CPTPP(《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》)相关模式，进一步完善跨境服务贸易负面清单制度。CPTPP负面清单采取了“部门分类+涉及义务+政府层级+法律依据+措施描述”的表格形式，经营主体可以清楚地了解到不符措施的法律依据、效力级别、适用范围。我国的清单在产业分类上与国际通行分类并不完全一致，没有涉及义务、政府层级等方面的规定，在措施方面也没有给出具体解释。
建议：压缩跨境服务贸易负面清单条目，并采用国际通用的GATS分类标准，明确部门、子部门分类；在国民待遇、最惠国待遇、业绩要求、高级管理人员和董事会、当地存在、市场准入等方面，对不符措施进行更加清晰具体的描述，明确法律依据或暂不实施的说明及政府级别；对跨境服务贸易扩大单向准入和单向认可范围，例如扩大对特定国家、特定行业执业资格的单向认可；单方面建立服务业制度型开放的冻结条款棘轮机制；探索对标“商业存在”形式的服务业外资准入负面清单，优化“跨境服务”类型的服务贸易负面清单，确保对跨境服务形式服务贸易的限制不多于商业存在形式。
盈透证券提示：文章来自网络，不代表本站观点。
